Créé en 1799 par Napoléon Bonaparte, le Conseil d’État est aujourd’hui le juge administratif suprême. Cet organe unique, composé d’environ 300 membres, est une instance de la plus haute importance, au centre de la République française.
Le Conseil d’État exerce à la fois une fonction juridictionnelle – celle de juger (en première instance, en appel et en cassation) – et une fonction consultative – celle de donner des avis au pouvoir exécutif.
Comme son nom l’indique, le Conseil d’État « conseille l’État » : il donne des avis juridiques au gouvernement sur les projets et propositions de lois et de décrets qui lui sont soumis, et sur les questions qui peuvent être posées par les différents ministres.
Cependant, le Conseil d’État est aussi la juridiction suprême de l’ordre administratif, c’est-à-dire des juridictions compétentes pour connaitre des litiges intéressant les personnes publiques, État, collectivités territoriales et établissements publics notamment, à raison de l’usage de prérogatives de puissance publique.
En tant que juge de première instance, le Conseil d’État statue sur la légalité d’un certain nombre d’actes émanant du gouvernement, notamment les décrets. Dans ce cas précis, il intervient en premier et dernier ressort, c’est-à-dire que la décision rendue ne sera pas susceptible d’appel. Le Conseil d’État a compétence pour annuler les textes qui lui sont soumis lorsqu’il constate, selon des cas bien définis, leur contrariété à des normes supérieures : loi, Constitution, droit communautaire, traités internationaux. Ce type de contentieux est dit « de l’excès de pouvoir ».
Le Conseil d’État peut être saisi par toute personne physique ou morale qui a un intérêt à obtenir l’annulation de l’acte administratif en cause. Cet intérêt est déterminé par le « grief » que lui fait cet acte, par l’atteinte qu’il porte à sa situation juridique.
Il peut également être saisi, toujours en premier et dernier ressort, de litiges pour lesquels il exerce une pleine juridiction, c’est-à-dire pour lesquels sa décision se substituera à celle de l’administration. Ainsi en est-il lorsqu’il statue sur des sanctions administratives ou dans des domaines très particuliers, comme les installations classées pour la protection de l’environnement.
Le Conseil d’État statue en appel dans trois cas particuliers :
– dans le cas d’un litige concernant les élections municipales ou cantonales ;
– lorsqu’une question préjudicielle est posée par le juge judiciaire devant les tribunaux administratifs ;
-en cas de recours interjeté contre une ordonnance de référé liberté rendue par le juge de première instance sur le fondement de l’article L 521-2 du code de justice administrative.
Le rôle du Conseil d’État, en tant que juge de cassation des juridictions administratives, est proche de celui de la Cour de cassation. Il connait en effet des pourvois en cassation formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus en dernier ressort, les arrêts des cours administratives d’appel et d’autres juridictions administratives spécialisées.
Cet office de juge de cassation a pour objet d’assurer la conformité des décisions des juridictions qui lui sont soumises aux règles de droit, comme pour la Cour de cassation. Et, à l’instar de celle-ci, il ne peut donc pas prendre en considération des faits ou des éléments qui n’ont pas été soumis aux juges du fond.
Il vérifie que les règles de procédure, fixées notamment par le code de justice administrative, ont été respectées : composition de la juridiction, respect du principe du contradictoire, motivation suffisante eu égard à l’argumentation des parties, …
Sur le fond du litige, le Conseil d’État refuse également de remettre en cause certaines constatations et appréciations de fait portées par les juges du fond, sauf dénaturation des pièces et des faits, et s’attache à vérifier d’une part l’exacte qualification juridique des faits ainsi constatés et appréciés, d’autre part que des conséquences légales en ont bien été tirées.
Qu’il soit juge de cassation ou juge de premier et dernier ressort, le Conseil d’État attache une extrême importance à l’exacte application de la règle de droit et à son interprétation par les juges du fond et par l’administration.
Dans ce cadre, et alors que le droit administratif est encore largement d’origine prétorienne, le Conseil d’État est la source d’importantes évolutions jurisprudentielles destinées à adapter ce droit, très imprégné de la notion d’intérêt général, aux évolutions de notre société et à ses exigences.
La cassation de la décision attaquée entraîne son annulation. Celle-ci peut être totale ou partielle. L’étendue de l’annulation sera limitée strictement par la portée des moyens retenus.
La cassation de la décision juridictionnelle peut être prononcée avec ou sans renvoi.
La cassation sans renvoi peut découler directement des motifs de cassation adoptés (incompétence de la juridiction administrative, ultra petita…) ou être justifiée par des considérations de droit ou de fait.
En outre, en vertu de l’article L.821-2 du code de justice administrative, le Conseil d’État peut, de lui-même ou sur l’invitation des parties, « régler l’affaire au fond si l’intérêt d’une bonne administration de la justice le justifie ». Dans ce cas, il statue dans les mêmes conditions que la juridiction à laquelle il aurait pu renvoyer le litige. Le Conseil d’État est tenu de régler l’affaire au fond lorsqu’elle fait l’objet d’un second pourvoi.
Dans les autres cas, le Conseil d’État, après avoir annulé la décision juridictionnelle litigieuse, renverra « l’affaire [soit] devant la même juridiction statuant, sauf impossibilité tenant à la nature de la juridiction, dans une autre formation, [soit] renvoyer l’affaire devant une autre juridiction de même nature » (Art. L.821-2 du code de justice administrative), pour qu’il y soit jugé au fond. La juridiction de renvoi se trouve saisie de plein droit et jouit de sa « plénitude de juridiction ». Elle doit rouvrir l’instruction et des moyens nouveaux peuvent être présentés par les parties, à l’exclusion des demandes nouvelles. Logiquement, la juridiction de renvoi doit respecter l’autorité de la chose jugée par le juge de cassation.
L’office de juge de cassation du Conseil d’État comporte d’importantes particularités par rapport à celui de la Cour de cassation, particularités bien connues de l’avocat aux conseils.
La technique de cassation du Conseil d’État diffère en certains points de celle de la Cour de cassation. Si le Conseil d’État met en œuvre la distinction du fait et du droit, la souveraineté qu’il reconnait aux juges du fond en ce domaine est plus limitée puisqu’il censure les inexactitudes matérielles de fait et peut annuler un jugement ou un arrêt pour dénaturation des pièces ou encore des faits, lorsque l’appréciation de ceux-ci par les juges du fond lui parait manifestement erronée.
Alors que, sauf cas particuliers, la Cour de cassation ne règle pas l’affaire au fond après cassation du jugement ou de l’arrêt et renvoie le litige devant une juridiction du fond, le Conseil d’État dispose de la faculté de statuer au fond, soit comme juge d’appel, soit comme juge de première instance, après annulation de l’arrêt ou du jugement. Il met ainsi fin au litige par un arrêt définitif doté de la force de chose jugée.
Dans l’ordre administratif, le rôle de l’avocat aux Conseils n’est pas limité à la Haute juridiction : il peut en effet représenter les parties devant les cours administratives d’appel, les tribunaux administratifs et les juridictions administratives spécialisées : juridictions financières, conseils de discipline des ordres professionnels…
Toutefois, en matière de cassation, le ministère de l’avocat aux conseils est en principe obligatoire devant le Conseil d’État. Sa mission est d’y représenter les parties. Il doit donc mener à leur terme les procédures qui lui sont confiées et dans ce cadre, il supporte une obligation d’information et de conseil. Il doit ainsi donner au justiciable son avis sur les chances de succès du pourvoi en cassation dont il est saisi, le tenir informé de l’évolution de la procédure et lui fournir son analyse des conséquences à tirer de l’arrêt rendu par le Conseil d’État.
Sa connaissance du contentieux administratif et de la technique de cassation du Conseil d’État permet à l’avocat aux conseils d’assumer sa mission dans de bonnes conditions, notamment par la rédaction de mémoires en demande ou en défense, qui répondent aux attentes du Conseil d’État et articulent des moyens de cassation adaptés.
Dès son enregistrement au greffe, le pourvoi, qui prend généralement la forme d’une requête sommairement motivée, est attribué à une des chambres de la section du contentieux du Conseil d’État, qui sera chargée de l’instruction du pourvoi. Dans un délai de 3 mois, qui peut être plus bref dans certaines matières, la requête est suivie d’un mémoire complémentaire qui développe l’argumentation formulée contre la décision attaquée.
Tous les pourvois sont soumis à une procédure d’admission. Il s’agit d’un filtre juridictionnel qui écarte les pourvois irrecevables et ceux qui ne sont pas fondés sur un moyen de nature à justifier l’exercice de la voie de recours choisie. Le Président de la chambre peut décider de l’admission directe du pourvoi ou l’inscrire à une audience de la chambre qui décidera de manière collégiale son admission ou son rejet.
Si la chambre décide la non-admission du pourvoi, cette décision, qui prend la forme d’un arrêt sommairement motivé, met fin à la procédure.
Si le pourvoi est admis, l’avocat aux conseils du requérant ou ce dernier, s’il est dispensé du ministère d’avocat obligatoire, en sont immédiatement informés.
Pour assurer une instruction contradictoire, le pourvoi et ses annexes sont alors transmis au défendeur ainsi qu’aux autres personnes éventuellement concernées afin de leur permettre de présenter leurs observations.
Les mémoires en défense sont transmis par le greffe au requérant qui est appelé à y répliquer, le cas échéant. Les nouveaux mémoires présentés ensuite ne sont communiqués que s’ils contiennent des éléments nouveaux.
Une fois les premiers mémoires échangés, un rapporteur, membre de la chambre, est désigné pour étudier le pourvoi et préparer un projet d’arrêt. Le travail du rapporteur est strictement confidentiel et ni son rapport, ni le projet d’arrêt ne sont communiqués aux parties et à leurs avocats.
Après examen de ce projet par la chambre lors d’une séance d’instruction collégiale, le dossier est ensuite transmis au Rapporteur public qui est un membre du Conseil d’État chargé de présenter des conclusions orales lors de l’audience publique en exprimant, en toute indépendance, son opinion sur la solution qu’il recommande pour le litige.
L’affaire est ensuite inscrite à une séance de jugement. Les avocats aux conseils des différentes parties en sont informés et peuvent solliciter du rapporteur public, avant l’audience, le sens de ses conclusions.
Selon le degré d’importance et de complexité juridique du dossier, le pourvoi est jugé soit par la chambre d’instruction seule, soit par une formation comprenant la chambre d’instruction et une autre chambre (chambres réunies), soit par la section du contentieux elle-même, soit, pour les pourvois posant des questions très importantes, par l’assemblée du contentieux du Conseil d’État.
À l’audience, le rapporteur rappelle le contenu de la demande et les échanges de mémoires durant l’instruction de l’affaire. Le rapporteur public prononce ensuite ses conclusions puis le Président demande aux avocats des parties, nécessairement des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, s’ils ont des observations orales à faire. La procédure étant écrite, de telles observations ne sont généralement pas nécessaires et, le cas échéant, elles sont toujours brèves.
L’affaire est ensuite mise en délibéré.
Au bout de 15 à 20 jours environ, la décision est rendue publique. L’arrêt, qui est immédiatement communiqué aux avocats aux Conseils des parties, est ensuite notifié aux parties par voie postale.
Si le pourvoi est rejeté, l’arrêt du Conseil d’État met définitivement fin au litige en confirmant la décision qui était attaquée. S’il prononce la cassation de la décision attaquée, le Conseil d’État peut décider de régler l’affaire au fond, c’est-à-dire de trancher le litige définitivement, ou de renvoyer l’affaire à la juridiction du fond qui statuera à nouveau et rendra une nouvelle décision, elle-même susceptible d’un pourvoi en cassation.
Enfin, dans son arrêt de rejet ou de cassation, le Conseil d’État peut mettre à la charge de la partie perdante le remboursement des frais de justice engagés par son adversaire. Il s’agit d’une somme forfaitaire qu’il fixe discrétionnairement et dont le montant est très variable (de quelques centaines à plusieurs milliers d’euros).
Créé en 1799 par Napoléon Bonaparte, le Conseil d’État est aujourd’hui le juge administratif suprême. Cet organe unique, composé d’environ 300 membres, est une instance de la plus haute importance, au centre de la République française.
Le Conseil d’État exerce à la fois une fonction juridictionnelle – celle de juger (en première instance, en appel et en cassation) – et une fonction consultative – celle de donner des avis au pouvoir exécutif.
Comme son nom l’indique, le Conseil d’État « conseille l’État » : il donne des avis juridiques au gouvernement sur les projets et propositions de lois et de décrets qui lui sont soumis, et sur les questions qui peuvent être posées par les différents ministres.
Cependant, le Conseil d’État est aussi la juridiction suprême de l’ordre administratif, c’est-à-dire des juridictions compétentes pour connaitre des litiges intéressant les personnes publiques, État, collectivités territoriales et établissements publics notamment, à raison de l’usage de prérogatives de puissance publique.
En tant que juge de première instance, le Conseil d’État statue sur la légalité d’un certain nombre d’actes émanant du gouvernement, notamment les décrets. Dans ce cas précis, il intervient en premier et dernier ressort, c’est-à-dire que la décision rendue ne sera pas susceptible d’appel. Le Conseil d’État a compétence pour annuler les textes qui lui sont soumis lorsqu’il constate, selon des cas bien définis, leur contrariété à des normes supérieures : loi, Constitution, droit communautaire, traités internationaux. Ce type de contentieux est dit « de l’excès de pouvoir ».
Le Conseil d’État peut être saisi par toute personne physique ou morale qui a un intérêt à obtenir l’annulation de l’acte administratif en cause. Cet intérêt est déterminé par le « grief » que lui fait cet acte, par l’atteinte qu’il porte à sa situation juridique.
Il peut également être saisi, toujours en premier et dernier ressort, de litiges pour lesquels il exerce une pleine juridiction, c’est-à-dire pour lesquels sa décision se substituera à celle de l’administration. Ainsi en est-il lorsqu’il statue sur des sanctions administratives ou dans des domaines très particuliers, comme les installations classées pour la protection de l’environnement.
Le Conseil d’État statue en appel dans trois cas particuliers :
– dans le cas d’un litige concernant les élections municipales ou cantonales ;
– lorsqu’une question préjudicielle est posée par le juge judiciaire devant les tribunaux administratifs ;
-en cas de recours interjeté contre une ordonnance de référé liberté rendue par le juge de première instance sur le fondement de l’article L 521-2 du code de justice administrative.
Le rôle du Conseil d’État, en tant que juge de cassation des juridictions administratives, est proche de celui de la Cour de cassation. Il connait en effet des pourvois en cassation formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus en dernier ressort, les arrêts des cours administratives d’appel et d’autres juridictions administratives spécialisées.
Cet office de juge de cassation a pour objet d’assurer la conformité des décisions des juridictions qui lui sont soumises aux règles de droit, comme pour la Cour de cassation. Et, à l’instar de celle-ci, il ne peut donc pas prendre en considération des faits ou des éléments qui n’ont pas été soumis aux juges du fond.
Il vérifie que les règles de procédure, fixées notamment par le code de justice administrative, ont été respectées : composition de la juridiction, respect du principe du contradictoire, motivation suffisante eu égard à l’argumentation des parties, …
Sur le fond du litige, le Conseil d’État refuse également de remettre en cause certaines constatations et appréciations de fait portées par les juges du fond, sauf dénaturation des pièces et des faits, et s’attache à vérifier d’une part l’exacte qualification juridique des faits ainsi constatés et appréciés, d’autre part que des conséquences légales en ont bien été tirées.
Qu’il soit juge de cassation ou juge de premier et dernier ressort, le Conseil d’État attache une extrême importance à l’exacte application de la règle de droit et à son interprétation par les juges du fond et par l’administration.
Dans ce cadre, et alors que le droit administratif est encore largement d’origine prétorienne, le Conseil d’État est la source d’importantes évolutions jurisprudentielles destinées à adapter ce droit, très imprégné de la notion d’intérêt général, aux évolutions de notre société et à ses exigences.
La cassation de la décision attaquée entraîne son annulation. Celle-ci peut être totale ou partielle. L’étendue de l’annulation sera limitée strictement par la portée des moyens retenus.
La cassation de la décision juridictionnelle peut être prononcée avec ou sans renvoi.
La cassation sans renvoi peut découler directement des motifs de cassation adoptés (incompétence de la juridiction administrative, ultra petita…) ou être justifiée par des considérations de droit ou de fait.
En outre, en vertu de l’article L.821-2 du code de justice administrative, le Conseil d’État peut, de lui-même ou sur l’invitation des parties, « régler l’affaire au fond si l’intérêt d’une bonne administration de la justice le justifie ». Dans ce cas, il statue dans les mêmes conditions que la juridiction à laquelle il aurait pu renvoyer le litige. Le Conseil d’État est tenu de régler l’affaire au fond lorsqu’elle fait l’objet d’un second pourvoi.
Dans les autres cas, le Conseil d’État, après avoir annulé la décision juridictionnelle litigieuse, renverra « l’affaire [soit] devant la même juridiction statuant, sauf impossibilité tenant à la nature de la juridiction, dans une autre formation, [soit] renvoyer l’affaire devant une autre juridiction de même nature » (Art. L.821-2 du code de justice administrative), pour qu’il y soit jugé au fond. La juridiction de renvoi se trouve saisie de plein droit et jouit de sa « plénitude de juridiction ». Elle doit rouvrir l’instruction et des moyens nouveaux peuvent être présentés par les parties, à l’exclusion des demandes nouvelles. Logiquement, la juridiction de renvoi doit respecter l’autorité de la chose jugée par le juge de cassation.
L’office de juge de cassation du Conseil d’État comporte d’importantes particularités par rapport à celui de la Cour de cassation, particularités bien connues de l’avocat aux conseils.
La technique de cassation du Conseil d’État est plus souple que celle de la Cour de cassation. Si le Conseil d’État met en œuvre la distinction du fait et du droit, la souveraineté qu’il reconnait aux juges du fond en ce domaine est plus limitée puisqu’il censure les inexactitudes matérielles de fait et peut annuler un jugement ou un arrêt pour dénaturation des pièces ou encore des faits, lorsque l’appréciation de ceux-ci par les juges du fond lui parait manifestement erronée.
Alors que, sauf cas particuliers, la Cour de cassation ne règle pas l’affaire au fond après cassation du jugement ou de l’arrêt et renvoie le litige devant une juridiction du fond, le Conseil d’État dispose de la faculté de statuer au fond, soit comme juge d’appel, soit comme juge de première instance, après annulation de l’arrêt ou du jugement. Il met ainsi fin au litige par un arrêt définitif doté de la force de chose jugée.
Dans l’ordre administratif, le rôle de l’avocat aux Conseils n’est pas limité à la Haute juridiction : il peut en effet représenter les parties devant les cours administratives d’appel, les tribunaux administratifs et les juridictions administratives spécialisées : juridictions financières, conseils de discipline des ordres professionnels…
Toutefois, en matière de cassation, le ministère de l’avocat aux conseils est en principe obligatoire devant le Conseil d’État. Sa mission est d’y représenter les parties. Il doit donc mener à leur terme les procédures qui lui sont confiées et dans ce cadre, il supporte une obligation d’information et de conseil. Il doit ainsi donner au justiciable son avis sur les chances de succès du pourvoi en cassation dont il est saisi, le tenir informé de l’évolution de la procédure et lui fournir son analyse des conséquences à tirer de l’arrêt rendu par le Conseil d’État.
Sa connaissance du contentieux administratif et de la technique de cassation du Conseil d’État permet à l’avocat aux conseils d’assumer sa mission dans de bonnes conditions, notamment par la rédaction de mémoires en demande ou en défense, qui répondent aux attentes du Conseil d’État et articulent des moyens de cassation adaptés.
Dès son enregistrement au greffe, le pourvoi, qui prend généralement la forme d’une requête sommairement motivée, est attribué à une des chambres de la section du contentieux du Conseil d’État, qui sera chargée de l’instruction du pourvoi. Dans un délai de 3 mois, qui peut être plus bref dans certaines matières, la requête est suivie d’un mémoire complémentaire qui développe l’argumentation formulée contre la décision attaquée.
Tous les pourvois sont soumis à une procédure d’admission. Il s’agit d’un filtre juridictionnel qui écarte les pourvois irrecevables et ceux qui ne sont pas fondés sur un moyen de nature à justifier l’exercice de la voie de recours choisie. Le Président de la chambre peut décider de l’admission directe du pourvoi ou l’inscrire à une audience de la chambre qui décidera de manière collégiale son admission ou son rejet.
Si la chambre décide la non-admission du pourvoi, cette décision, qui prend la forme d’un arrêt sommairement motivé, met fin à la procédure.
Si le pourvoi est admis, l’avocat aux conseils du requérant ou ce dernier, s’il est dispensé du ministère d’avocat obligatoire, en sont immédiatement informés.
Pour assurer une instruction contradictoire, le pourvoi et ses annexes sont alors transmis au défendeur ainsi qu’aux autres personnes éventuellement concernées afin de leur permettre de présenter leurs observations.
Les mémoires en défense sont transmis par le greffe au requérant qui est appelé à y répliquer, le cas échéant. Les nouveaux mémoires présentés ensuite ne sont communiqués que s’ils contiennent des éléments nouveaux.
Une fois les premiers mémoires échangés, un rapporteur, membre de la chambre, est désigné pour étudier le pourvoi et préparer un projet d’arrêt. Le travail du rapporteur est strictement confidentiel et ni son rapport, ni le projet d’arrêt ne sont communiqués aux parties et à leurs avocats.
Après examen de ce projet par la chambre lors d’une séance d’instruction collégiale, le dossier est ensuite transmis au Rapporteur public qui est un membre du Conseil d’État chargé de présenter des conclusions orales lors de l’audience publique en exprimant, en toute indépendance, son opinion sur la solution qu’il recommande pour le litige.
L’affaire est ensuite inscrite à une séance de jugement. Les avocats aux conseils des différentes parties en sont informés et peuvent solliciter du rapporteur public, avant l’audience, le sens de ses conclusions.
Selon le degré d’importance et de complexité juridique du dossier, le pourvoi est jugé soit par la chambre d’instruction seule, soit par une formation comprenant la chambre d’instruction et une autre chambre (chambres réunies), soit par la section du contentieux elle-même, soit, pour les pourvois posant des questions très importantes, par l’assemblée du contentieux du Conseil d’État.
À l’audience, le rapporteur rappelle le contenu de la demande et les échanges de mémoires durant l’instruction de l’affaire. Le rapporteur public prononce ensuite ses conclusions puis le Président demande aux avocats des parties, nécessairement des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, s’ils ont des observations orales à faire. La procédure étant écrite, de telles observations ne sont généralement pas nécessaires et, le cas échéant, elles sont toujours brèves.
L’affaire est ensuite mise en délibéré.
Au bout de 15 à 20 jours environ, la décision est rendue publique. L’arrêt, qui est immédiatement communiqué aux avocats aux Conseils des parties, est ensuite notifié aux parties par voie postale.
Si le pourvoi est rejeté, l’arrêt du Conseil d’État met définitivement fin au litige en confirmant la décision qui était attaquée. S’il prononce la cassation de la décision attaquée, le Conseil d’État peut décider de régler l’affaire au fond, c’est-à-dire de trancher le litige définitivement, ou de renvoyer l’affaire à la juridiction du fond qui statuera à nouveau et rendra une nouvelle décision, elle-même susceptible d’un pourvoi en cassation.
Enfin, dans son arrêt de rejet ou de cassation, le Conseil d’État peut mettre à la charge de la partie perdante le remboursement des frais de justice engagés par son adversaire. Il s’agit d’une somme forfaitaire qu’il fixe discrétionnairement et dont le montant est très variable (de quelques centaines à plusieurs milliers d’euros).
